我国金融立法成就辉煌，但也应当看到存在一些短板。下一步，我们应坚持以习法治思想为指导，强化系统观念，拓宽立法供给渠道，合理划分央地立法职责，探索统合立法，以有效应对实践中出现的新情况、新问题和各类风险挑战。

　　健全金融法治体系是全方面推进依法治国的关键组成部分，也是推进金融治理体系和治理能力现代化的必然要求。我国金融立法的历史也是金融业改革开放的历史，是全面改进和完善金融管理能力的历史。经过多年的努力，我国金融法治建设取得了长足发展，基本建立了层次丰富、覆盖全面、结构符合常理、保障坚实的现代金融法治体系。近三十年立法的经验，为金融法治的下一阶段建设打下了坚实基础，也为进一步改善和完善金融立法机制提供了镜鉴和思路。

　　1995年3月18日，《中国人民银行法》的颁布实施，开启了我国金融领域基本制度立法的进程，迄今已近三十年。回顾金融立法史，我国的金融立法呈现出以下几个特征：一是重大改革是金融立法的主要动因；二是重大经济金融事件推动了金融立法；三是金融立法注重国际经验的移植与借鉴；四是金融立法格外的重视对风险的遏制和防控；五是金融立法集中于国家层面。

　　(一）金融经济领域的重大改革是金融立法的主要动因。《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》的出台是我们国家的经济向市场经济转型改革的结果。人民银行独立行使中央银行职能以及专业银行、保险公司向商业化转型催生了这些法律的出台。

　　1983年9月，国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，正式公开宣布了中央银行制度的确立。1986年1月，国务院发布《银行管理暂行条例》，这是新中国成立以来第一部综合性的银行法规。该条例的内容是对1983年国务院决定的法律化、制度化。《银行管理暂行条例》规定，中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关；中国人民银行不对企业、个人直接办理存贷款业务。中央银行、专业银行和别的金融机构的金融活动，都应当以发展经济、稳定货币、提高社会经济效益为目标。

　　1992年10月12日至19日，党的十四大在北京召开，确定“我们国家的经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年11月，十四届三中全会审议通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求加快金融体制改革。1993年12月，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，决定成立国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性银行，专门承担政策性金融业务。专业银行逐步转变为国有独资商业银行，从事商业性业务，不再按专业领域划分业务，相互之间可以交叉、竞争。

　　这一系列重大改革，直接催生了金融领域重要基本法律制度的诞生。1995年3月18日，第八届全国人大第三次会议审议通过了《中国人民银行法》，这是新中国成立以来颁布实施的第一部金融，确立和规范中国人民银行作为我国中央银行的地位、职责、权利和义务的基本法律。1995年5月10日，第八届全国人大常委会第十三次会议审议通过《商业银行法》，规定商业银行实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束；依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉；以其全部法人财产独立承担民事责任。第八届全国人大常委会第十三次会议还审议通过了《票据法》。1995年6月30日，第八届人大常委会第十四次会议审议通过了《保险法》《担保法》。

　　《银行业监督管理法》的出台是金融监督管理体制改革的结果。2003年3月10日，第十届全国人大第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院机构改革的重点之一是健全金融监督管理体制，设立中国银行业监督管理委员会。2003年12月27日，第十届全国人大常委会第六次会议审议通过了《银行业监督管理法》《关于修改中华人民共和国中国人民银行法的决定》和《关于修改中华人民共和国商业银行法的决定》。

　　（二）重大金融事件推动金融立法。深圳“8.10”事件对长期资金市场立法的推动。1992年2月，国务院批准上海、深圳两地股票公开发行规模和公司数。深圳市政府确定新股发行采取购票抽签方案。由于当时股票市场总体处于供不应求状态，新股价格远低于证券交易市场价格。1992年8月9日上午抽签发售时，销售过程中出现混乱，引发不满。1992年8月27日至9月5日，国务院办公厅、人民银行、国家体改委和国务院特区办组成联合调查组，对“8.10”事件进行了调查，并就进一步搞好股票市场试点提出了工作建议。

　　1992年10月26日，国务院证券委和中国证监会成立。1993年4月22日，国务院颁布《股票发行与交易管理暂行条例》，这是新中国成立后第一部规范股票发行与交易行为的法规。1993年12月29日，第八届全国人大常委会第五次会议审议通过《公司法》，该法对上市公司定义、股票上市条件、股票上市程序、股票上市交易、股票境外上市、上市公司信息公开披露、股票暂停上市、股票终止上市、股票境外上市和公司债券发行和转让等内容做了规定。1998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议审议通过了《证券法》，是我们国家资本市场的基本法律。

　　期货市场的一系列事件推动了期货领域法律法规建设。1988年《政府工作报告》提出，积极发展各类批发贸易市场，探索期货交易。1990年7月，国务院批准设立郑州粮食批发市场，期货市场开始起步。至1993年，全国各类期货交易所达50余家，市场秩序出现混乱。1993年11月，国务院发布《关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》，对期货市场进行清理整顿。将50余家交易所压缩为14家。但期货市场仍连续爆发了一系列逼仓事件，造成商品期货价格暴涨暴跌，对现货市场释放了错误的价格信号。1998年8月，国务院发布《关于进一步整顿和规范期货市场的通知》，将期货交易所压缩为上海期货交易所、郑州商品交易所和大连商品交易所3家，2006年增设了中国金融期货交易所。1999年6月，国务院发布《期货交易所管理暂行条例》，2007年将之修改为《期货交易管理条例》，增加了金融期货、场内期货、设立期货投资者保障基金的内容。2012年条例修订，允许外国人参与境内特定期货品种交易。2022年4月22日，十三届全国人大常委会第三十四次会议审议通过了《期货和衍生品法》，从法律层面确立了期货业的基本制度。

　　（三）金融立法重视国际经验的移植与借鉴。在银行法律制度方面，我国金融监管立法对国际监管规则的移植和转换较为显著。2003年成立银监会后，全国人大常委会制定了《中华人民共和国银行业监督管理法》，吸纳了大量巴塞尔银行监管委员会1997年发布的《有效银行监管的核心原则》的内容。据原银监会法规部负责人统计，该法52个条文有27条都直接体现了《有效银行监管的核心原则》的理念。我国《商业银行法》以及《商业银行资本充足率管理办法》有关资本监管的内容也是综合借鉴新老巴塞尔资本协议制定的资本监管制度。我国贷款风险的五级分类方式与美国的分类方法制度相似。

　　在保险法律制度方面，我国《海商法》第十二章“海上保险合同”广泛参考和借鉴了英国《1906年海上保险法》的内容。我国的担保法律制度也注重域外经验的学习借鉴，民法典在有关担保的制度设计上，改变了之前《担保法》的担保观，借鉴引入了《美国统一商法典》实质主义的担保观，实现了和功能主义的融合、典型担保与非典型担保的并存。

　　在外汇管理制度方面，自1996年12月1日起，我国接受《国际货币基金组织协定》第八条款的义务，实行人民币经常项目下可兑换。1997年1月，国务院对《外汇管理条例》进行修订，增加“国家对经常性国际支付和转移不予限制”作为第一章总则的第五条。

　　在金融市场基础设施法律制度方面，2012年，支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）技术委员会联合发表了《金融市场基础设施原则》（以下简称《原则》），要求其成员尽快将《原则》落实到位。我国是这两个组织的正式成员，承诺在管辖范围内最大限度地釆纳这些金融市场基础设施原则。2012年10月，国务院对《期货交易管理条例》进行了修订，将期货交易所“保证合约履行”职责修改为“为期货交易提供集中履约担保”，明确了期货交易所的“中央对手方”职责。2013年，中国人民银行印发了《中国人民银行办公厅关于实施金融市场基础设施原则有关事项的通知》，明确将制定实施《原则》的总体方案，推动完善金融市场基础设施相关法律法规。

　　（四）金融立法高度重视对风险的遏制和防控。我国金融业从计划经济体制向市场经济体制转型的过程，也是“摸着石头过河”的过程，在经济体制改革深化过程中，积累的问题和深层次矛盾逐渐显现，金融领域也出现一些风险因素。针对各类主体蜂拥开办金融业务的乱象，1997年9月中国人民银行、原国家工商行政管理局联合发布《关于严禁擅自批设金融机构、非法办理金融业务的紧急通知》，规定中国人民银行是审批金融机构的主管机关，任何地方法政府、部门或个人均无权批准设立金融机构或金融机构筹备组织。1998年6月，国务院审议通过《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。为治理金融领域的乱象，国务院又先后发布《金融违法行为处罚办法》（1999年）《金融机构撤销条例》（2001年）《证券公司风险处置条例》（2008年）。全国人大常委会1995年通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，1998年通过了《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》，1997年刑法修订时对金融犯罪予以专节规定并且此后多次补充完善。这些法律法规在防范化解金融风险、维护金融秩序、打击金融领域违法犯罪等方面发挥了重要作用。

　　（五）金融立法以中央立法为主，分业立法、部门立法特征明显。我国属于成文法国家，在立法体制上，我国实行中央统一领导和一定程度分权的，国家和地方多级并存、多类结合的立法权限划分体制。根据我国《立法法》，金融基本制度供给是法定的国家层面的事权，但是对何为“基本”，尚未有明确的立法解释，基本制度之外有哪些属于非基本制度也无权威界定。导致地方立法机关对涉及金融事项的立法十分谨慎，往往以中央事权为由而不愿触碰。

　　按照金融管理主要是中央事权，金融监管职责集中于中央管理部门，地方金融监管机构主要负责典当、小贷、融资租赁等机构的监管格局，现有金融立法基本以中央层面法律法规为主，形成以《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《证券法》《期货和衍生品法》等金融法律为统领、以行政法规、部门规章和规范性文件为重要内容，以地方性法规为补充的金融法律体系，地方金融立法处于探索起步阶段，在法律层面中央与地方的金融监管职权划分仍有待明确。

　　我国金融业实行分业经营、分业监管为主的架构，金融法律体系相应呈现分业立法、部门立法的特点，形成了银行业、证券基金业、保险业和信托业法律制度。分业立法、部门立法有助于金融管理部门对各自监管领域的事项进行规范，但容易导致顶层设计和综合统筹不够，立法体系不够协调。特别是当前金融创新快速发展，金融市场日趋复杂，交叉性金融产品层出不穷，分业立法、部门立法模式难以从金融体系整体角度进行统筹，容易产生监管盲区和监管套利。

　　我国金融立法成就辉煌，但也应当看到存在一些短板。例如，顶层设计和综合统筹不足、立法体系不够协调；地方制度创新动力不足，对金融市场、金融机构管理过于刚性；分业立法带来监管空白和监管叠加等。下一步，我们应坚持以习法治思想为指导，强化系统观念，拓宽立法供给渠道，合理划分央地立法职责，探索统合立法，以有效应对实践中出现的新情况、新问题和各类风险挑战。

　　（一）合理界定金融立法央地职责，在坚持基本制度属于中央立法权的前提下，激发地方制度创新的活力。《立法法》第十一条第（九）项规定，金融基本制度只能制定法律。但何为基本制度，国家立法机关没有给出解释。从文义来看，金融基本制度是指一个国家金融体系中，对金融行业具有根本性、战略性、基础性的制度，属于最顶层的制度设计。这些制度包括国家货币政策、金融监管体系、金融市场的组织与运行规则、金融机构的设立和管理等。

　　从金融管理的职责分工来看，地方政府在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，根据中央金融监管部门制定的规则，按照规定对公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司七类机构实施监管并做好相应的风险处置工作。强化对辖区内投资公司、社会众筹机构、地方各类交易场所等的监管。可见金融管理是一个垂直和地方相结合的体制，银行、证券、保险机构的监管权属于中央金融管理部门及其派出机构，地方小型金融机构的监管权属于地方金融管理部门。

　　在考察借鉴金融管理制度的国际经验时，有必要关注大型经济体和小型经济体管理制度的差异和效果，一般而言，小型经济体往往采用集中型的金融管理制度设计，而大型经济体则更多采用中央和地方分工的金融管理制度。金融立法应当界定基本制度的范围，明确中央和地方的立法分工。建立中央主导、地方发挥重要作用的分级分层的金融立法体制。金融基本制度是从金融整体的角度出发，是整个金融业最基础、最根本的制度，而不应理解为所有各类金融业务的基本制度。国家货币政策、金融监管制度、全国性金融市场制度、全国性金融机构组织制度等金融基本制度由中央立法。对不吸收公众存款、限定业务经营地域范围、风险外溢较少的金融产品和服务可由地方立法机关进行立法。对一些法律空白区域，应鼓励地方先行探索实践，总结经验教训，成熟时进行国家立法。

　　（二）改变金融行业立法、部门立法格局，推行统合立法。行业立法、部门立法属于纵向分割的立法，一方面存在大量规制、监管的缝隙和漏洞；另一方面，规制、监管的重叠和矛盾，无法应对金融产品日益融合形势下的风险防控。

　　混业经营趋势下,传统意义上的机构与金融产品类型的边界出现模糊。在这种形势下，国际立法趋势出现了以保护金融投资者、维护金融市场透明度为目标的统合立法，重点规制金融创新中的产品风险，市场信息不透明和信息不对称、博弈能力悬殊导致的消费者弱势问题。其中最具代表性的就是英国2000年《金融服务与市场法》、欧盟2004年《金融市场工具指令》、日本2006年《金融商品交易法》、韩国2007年《长期资金市场统合法》。这几部法律的特点是创设了“金融商品/金融市场工具”等统合性概念，对与之相关的全部机构、行为进行规制和监管。

　　党的二十大报告指出，要依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统风险底线。党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次强调，依法将所有金融活动纳入监管。要做到这点，以往行业立法、部门立法的纵向分割的模式必然难以胜任，只有采取统合立法，才能补上行业立法的缝隙，将所有具有金融功能的活动纳入监管中来。

　　（三）摒弃“风险厌恶型”理念，树立“风险可控型”立法观。我国高度重视金融风险的防范，一再强调“牢牢守住不发生系统性金融风险的底线”，党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系”。

　　有市场就必然有风险，监管不是消除风险，而是控制风险。系统风险不在于单个机构或单个业务的经营是否存在风险，而是是否存在危及系统性稳定的隐患。金融机构是经营信用的企业，业务天然存在风险，关键是风险是否可控，风险是否有分担机制。金融立法在制度设计的着力点应是建立对整体风险的监测预警机制，并建立起对失败金融机构的常态化市场化处置机制。

　　解决金融监管制度缺乏灵活性、适应性的问题，需要改变风险厌恶的立法理念，贯彻控制风险的立法观。在金融法律制度的设计上，不应追求杜绝风险，而是追求将风险置于可控范围内，要着力建立完善市场失败机构的处置、退出机制，让投资者、经营者对自己的行为负责。不让单个机构和产品的风险传染和蔓延。

　　（四）少搞“大而全”，多出“小快灵”。金融领域创新活跃，金融产品更新迭代迅速，应建立适应金融良性发展的立法机制，不求大而全、体系化的立法，而是以小切口，短平快的方式提供制度供给。

　　基本制度的供给之外，在填补金融市场制度空缺或者在保障基本制度有效运行的辅助制度领域，由于市场急需，应建立立法需求调研、条文起草、意见征求、提请审议的全流程快速反应机制。

　　建议在金融立法中推广金融法治运行监测点机制，从市场一线收集立法需求。例如，中国人民银行上海总部的“金融法治运行监测点”机制，是吸纳银行、保险、证券、基础设施机构、中介机构参与建立金融立法的前期调研机制，第一时间收集和听取市场一线对金融法律和法规政策的意见和建议，及时掌握市场主体经营过程中的痛点、难点问题。

　　打破割裂观念，在与金融业发展具有联动效应的领域推进立法。建议对与金融业务有关联和耦合效应的财产交易、破产清算、权利登记、抵押担保等方面的制度进行完善，使得金融机构在业务开展中，进入快捷、交易安全、退出顺畅。设立金融立法的研究和技术支持机构，推动立法工作高质高效。

　　（五）硬法（法律与政策）与软法（标准和指引）并行，着力推动金融领域的自律管理。近年来，主要经济体在金融领域出现了“以规则为中心”向“以原则为中心”的规制转型和向“以预测风险为中心”的规制转化。以原则为中心的规制方式是指管理部门发布规范指引，并建议受规制者采取相应的行为以达到目的。在法条中设立行为需要遵循的原则，如“忠实义务”“利益冲突的管理”等金融从业者必须遵守的原理、原则及监督其遵守的方式。向“以预测风险为中心”的规制转化是指，重视预测被规范的对象、项目给投资者及市场带来的风险程度。

　　金融领域采用“一刀切”自上而下的刚性规制手段不符合现代金融和市场的多样化、多元化、柔性化的发展潮流，金融机构、金融组织的行为自律和同业规范在其中起到不可替代的作用。总体上看，我国金融规制与国际主流金融规制方式存在较大差异。我国规制以金融管理部门出台的规定为主，而国际金融业务则以行业自律组织的规则为主；我国金融业务多采用一些数量性、限制性规定和量化指标，而国际金融业务多采用原则性、有弹性的建议和指引。我国已成为世界第二大经济体、第一大进出口贸易国，必须在坚持国家安全前提下遵循国际规则、国际惯例和国际标准。鼓励各类行业组织发挥行业自律的作用，在新兴业务领域制订行业标准和业务规则指引。

　　强化金融标准的组织实施，根据金融产品和服务应用领域的外溢影响程度，确定强制性标准和推荐性标准，对涉及金融安全、隐私保护、算法规制、重要基础设施的互联互通领域制定强制性金融标准，确立金融产品和服务开发遵循的标准底线。加强国际标准合作，为中国金融参与国际竞争打下基础。加强与国际标准化组织、主要经济体标准化组织的合作，推动或参与制定金融领域重要国际标准，维护中国企业利益。

　　（六）建立完善金融产品和服务的伦理审查法律制度，确保金融向善。借助现代技术，催生多样化金融服务，金融消费者获得更广泛的自主选择权和参与权，但同时人工智能、大数据、算法也带来隐私保护、公平性、安全性等一系列问题。技术是把“双刃剑”，不同算法决策系统中，往往存在各种各样的公平性问题，机器学习使用有“偏见”的数据，就会导致算法可能会歧视某一类由敏感变量划分的特定人群。

　　金融法律体系中金融产品和服务的伦理审查制度不可或缺。科技公司、金融机构、行业协会以及监督管理的机构应设立伦理审查制度，对金融产品与服务的公平性和非歧视性、安全性和隐私保护水平进行评估和审查。从事金融理财产品与服务开发的金融机构和科技公司是金融产品和服务伦理审查工作的管理责任主体，应当设立伦理委员会，并采取有效措施保障伦理委员会独立开展伦理审查工作。对于系统重要性机构，面向社会公众业务系统、与重要金融基础设施对接的系统以及需要收集存储大量客户信息的系统在投入使用时，应通过监督管理部门或者监管部门授权的行业协会、第三方检测机构设立的金融伦理委员会的伦理审查。

　　金融服务伦理审查法律制度的规制重点应包括：一是公平与非歧视性，金融服务要预防歧视性影响，追求实质性的公平，避免对特殊人群造成歧视或偏见，避免为处于不利地位的人带来更不利的情况；二是在程序公平层面，要确保能提出异议或者有效补救的程序措施；三是平等性，每个人接受金融服务时都应适用同样的规则，带来社会增值的公平分配；四是包容性，避免产生数字鸿沟；五是防止平台垄断，防止赢家通吃。

　　③中国人民银行条法司.央行法治研究（2022卷）［M］.中国金融出版社,2022.